Статья 141 КАС РФ. Сроки рассмотрения и разрешения административных дел (действующая редакция)



1. Административные дела рассматриваются и разрешаются Верховным Судом Российской Федерации до истечения трех месяцев, а другими судами до истечения двух месяцев со дня поступления административного искового заявления в суд, включая срок на подготовку административного дела к судебному разбирательству, если иные сроки рассмотрения и разрешения административных дел не установлены настоящим Кодексом.

2. По сложным административным делам срок, установленный частью 1 настоящей статьи, может быть продлен председателем суда не более чем на один месяц.

Комментарий к ст. 141 КАС РФ

1. Установление сроков рассмотрения административных дел является одной из процессуальных гарантий своевременного разрешения дела, а значит, и достижения целей административного судопроизводства, закрепленных в ст. 3 КАС.

В контексте комментируемой статьи важно установить соотношение двух самостоятельных понятий - "срок рассмотрения дела" и "разумный срок судопроизводства по делу". В нормах о сроках рассмотрения административных дел находит отражение позиция законодателя относительно оптимальной продолжительности судопроизводства по различным категориям административных дел, подведомственных судам общей юрисдикции. Эти нормы выполняют двоякую роль: дисциплинируют участников процесса, прежде всего суд, и обеспечивают достижение цели своевременного рассмотрения административных дел, а значит, и доступность правосудия. Категория "разумный срок судопроизводства", введенная в российское законодательство Законом о компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок, нашедшая закрепление в том числе и в КАС, является оценочной, поскольку подразумевает оценку продолжительности рассмотрения по каждому конкретному делу судом в рамках определенной процедуры и по определенным критериям (см. комментарий к ст. ст. 10, 258 КАС). Право на судопроизводство в разумный срок, закрепленное национальным законодательством, является одной из ключевых гарантий реализации права на справедливое судебное разбирательство, предусмотренного рядом международно-правовых актов. В качестве гарантии реализации права на судопроизводство в разумный срок российский законодатель установил процессуальный механизм присуждения компенсации за нарушение данного права (гл. 26 КАС).

Сроки, предусмотренные комментируемой статьей, относятся к деятельности суда первой инстанции. При этом законом предусмотрены только сроки для судебного разбирательства административных дел, а не раздельно для подготовки дел к судебному разбирательству и их рассмотрения в судебном заседании. Это позволяет сделать следующий вывод: подготовка дела к судебному разбирательству должна быть проведена в период с момента вынесения определения о принятии искового заявления к производству суда до наступления даты проведения судебного заседания, определяемой судьей с учетом сложности и объема подготовительных действий, которые требуется совершить, а также необходимости соблюдения общего срока рассмотрения дела в суде первой инстанции.

Комментируемая статья устанавливает так называемый общий срок рассмотрения административных дел в судах первой инстанции, относящихся к разным уровням системы судов общей юрисдикции. Общий характер сроков, установленных в данной статье, проявляется в том, что они применяются по всем категориям административных дел, кроме тех, для рассмотрения которых федеральным законом установлен специальный срок рассмотрения. При этом если в качестве первой инстанции выступает ВС РФ, то этот срок составляет три месяца со дня поступления заявления в суд; если же по существу дело подлежит рассмотрению любым нижестоящим судом, то срок рассмотрения составляет два месяца со дня принятия заявления к производству.

Временем рассмотрения дела считается период со дня поступления административного искового заявления до вынесения по нему решения либо определения о прекращении производства или об оставлении заявления без рассмотрения.

Таким образом, срок рассмотрения дела судом первой инстанции включает в себя: 1) время, в течение которого судьей решается вопрос о принятии заявления к производству данного суда; 2) время, затрачиваемое на подготовку дела к судебному разбирательству; 3) время, затрачиваемое на рассмотрение дела в судебном заседании. Не включается в срок рассмотрения дела только период времени, установленный законом для рассылки копий принятого решения лицам, участвующим в деле, которые не присутствовали в судебном заседании (ст. 182 КАС).

В Постановлении ЕСПЧ по делу А.Т. Бурдова и некоторых других решениях Европейского суда отмечается, что исполнение судебного решения должно рассматриваться как неотъемлемая часть судебного процесса. Думается, в данном случае имеет место расхождение в терминологии, применяемой ЕСПЧ и принятой в российском законодательстве и правовой доктрине. В связи с этим можно согласиться с О.В. Исаенковой, которая говорит о подмене ЕСПЧ понятия "процесс защиты" более узким понятием "судебное разбирательство". Что же касается существа вопроса, то с позицией ЕСПЧ трудно не согласиться. Ведь тогда пришлось бы признать, что в п. 1 ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод детально прописаны процессуальные гарантии, предоставляемые сторонам в справедливом, публичном и безотлагательном судебном процессе, а приведение судебных постановлений в исполнение не гарантируется.

Схожей позиции придерживается и ВС РФ. В Постановлении от 10 октября 2003 г. N 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации" Пленум ВС РФ указал со ссылкой на п. 1 ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, что сроки судебного разбирательства по гражданским делам начинают исчисляться со времени поступления искового заявления и заканчиваются в момент исполнения судебного акта. Таким образом, по смыслу ст. 6 Конвенции исполнение судебного решения рассматривается как составляющая "судебного разбирательства" (п. 12 названного Постановления).

Институт оставления искового заявления без движения дает важное преимущество истцу, подавшему заявление в суд незадолго до истечения срока исковой давности: согласно ч. 2 ст. 130 КАС если лицо, подавшее административное исковое заявление, в установленный в определении об оставлении административного искового заявления без движения срок исправит недостатки, указанные судьей, то административное исковое заявление считается поданным в день первоначального обращения этого лица в суд. Следуя логике законодателя, выраженной в аналогичной норме ГПК, ВС РФ разъяснил, что и срок рассмотрения и разрешения гражданских дел, установленный ч. 1 ст. 154 ГПК (в КАС - ч. 1 ст. 141), в этом случае необходимо исчислять со дня первоначального представления заявления в суд; при этом срок, предоставленный судом для исправления недостатков, учету не подлежит.

КАС, как и ГПК, не исключает срок отложения судебного разбирательства из срока рассмотрения дела, очевидно, имея в виду, что чаще всего разбирательство дела откладывается в связи с некачественно проведенной подготовкой дела к судебному разбирательству и ненадлежащим выполнением судом обязанности по извещению участников процесса о времени и месте проведения судебного разбирательства. Во многом этим объясняется важность назначения даты первого заседания по делу. Оно не должно назначаться на последние дни срока, учитывая возможность отложения разбирательства административного дела по не зависящим от суда причинам (ст. 152 КАС). При наличии определенного резерва времени, даже если заседание придется отложить, суд может обеспечить рассмотрение дела в срок.

2. Комментируемая статья не только устанавливает общий срок рассмотрения административных дел, но и напрямую допускает возможность законодательного закрепления специальных сроков рассмотрения отдельных категорий административных дел непосредственно в нормах КАС; иными федеральными законами по буквальному смыслу анализируемой нормы специальные сроки рассмотрения отдельных категорий административных дел устанавливаться не могут.

Специальные сроки рассмотрения административных дел по КАС варьируются в пределах от трех дней (по делам о психиатрическом освидетельствовании гражданина в недобровольном порядке) до трех месяцев (по делам об оспаривании нормативных правовых актов в ВС РФ и о взыскании обязательных платежей и санкций).

Только по двум категориям дел законодатель придерживается дифференцированного подхода к установлению специального срока рассмотрения: административные дела об оспаривании нормативных правовых актов рассматриваются судом в срок, не превышающий двух месяцев со дня подачи административного искового заявления, а ВС РФ - в течение трех месяцев со дня его подачи (ч. 1 ст. 213 КАС); административные дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, рассматриваются судом в течение одного месяца, а ВС РФ - в течение двух месяцев со дня поступления административного искового заявления в суд (ч. 1 ст. 226 КАС).

В отличие от общего срока, который всегда исчисляется с момента поступления административного искового заявления в суд, специальные сроки могут исчисляться двояко - с момента поступления (в некоторых случаях закон говорит о дне подачи) административного искового заявления, а в отдельных случаях со дня возбуждения административного дела (принятия административного искового заявления к производству суда). Так, административные дела о приостановлении деятельности или ликвидации политической партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения, другого общественного объединения, религиозной и иной некоммерческой организации, либо о запрете деятельности общественного объединения или религиозной организации, не являющихся юридическими лицами, либо о прекращении деятельности средств массовой информации подлежат рассмотрению в течение одного месяца со дня принятия административного искового заявления о приостановлении деятельности к производству суда (ч. 1 ст. 263 КАС); административные дела о госпитализации гражданина в недобровольном порядке или о продлении срока госпитализации в недобровольном порядке (в том числе о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке) подлежат рассмотрению в течение пяти дней со дня принятия административного искового заявления к производству суда (ч. 1 ст. 277, ч. 2 ст. 283 КАС); административные дела о помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение или о продлении срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальном учреждении суд рассматривает в течение пяти дней со дня возбуждения дела (ч. 1 ст. 268 КАС).

Особое правило исчисления срока рассмотрения установлено для упрощенного (письменного) производства. Согласно ч. 6 ст. 292 КАС в порядке упрощенного (письменного) производства административные дела рассматриваются в срок, не превышающий 10 дней со дня вынесения определения о рассмотрении дела в порядке упрощенного (письменного) производства.

Существенное значение имеет вопрос о порядке исчисления срока рассмотрения дела в случаях объединения и разъединения нескольких исковых требований, по каждому из которых уже возбуждены гражданские дела. Прямого ответа на этот вопрос законодатель не дает, ограничиваясь лишь указанием о том, что после объединения административных дел в одно производство и выделения заявленных требований в отдельное производство подготовка административного дела к судебному разбирательству начинается сначала (ч. 7 ст. 136 КАС). Несмотря на очевидное осложнение процесса при объединении нескольких требований в одно производство, думается, что речь при этом не должна идти о простом удвоении или утроении срока рассмотрения (в зависимости от количества "присоединенных" требований) или переносе момента начала течения срока по объединенному делу на день вынесения определения об объединении требований, тем более что КАС предусматривает возможность продления срока рассмотрения административного дела председателем суда с учетом его сложности. Об этом недвусмысленно свидетельствует практика применения ГПК, в ходе которой Пленумом ВС РФ было дано следующее разъяснение: "Учитывая, что соединение или разъединение нескольких исковых требований (статья 151 ГПК РФ) производится по инициативе суда и при условии, что это будет способствовать правильному и своевременному рассмотрению и разрешению дела, срок рассмотрения выделенного требования (требований) следует исчислять со дня начала течения срока по первоначально заявленному требованию, а при объединении дел в одно производство срок рассмотрения такого дела исчисляется со дня наиболее раннего начала течения срока по одному из объединенных дел".

3. В КАС отсутствует правило, аналогичное закрепленному в ч. 3 ст. 39 ГПК, согласно которому при изменении основания или предмета иска, увеличении размера исковых требований течение срока рассмотрения дела начинается со дня совершения соответствующего процессуального действия. В то же время КАС предусматривает несколько случаев (некоторые из них закреплены и в ГПК), когда подготовка и рассмотрение дела должны начинаться заново со дня совершения соответствующего действия, а именно: 1) после вступления в административное дело административных соистцов и после привлечения к участию в административном деле административных соответчиков, за исключением случая ведения этого дела через единого представителя или через уполномоченное лицо, действующих от имени всех административных истцов или всех административных ответчиков (ч. 7 ст. 41 КАС); 2) после вступления в административное дело или привлечения к участию в административном деле заинтересованного лица или после привлечения к участию в административном деле другого надлежащего административного ответчика (ч. 6 ст. 47 КАС); 3) после замены ненадлежащего административного ответчика надлежащим (ч. 3 ст. 43 КАС). Рассмотрение административного дела начинается сначала также в случае, если в результате вступления в административное дело административных соистцов будет установлено наличие обстоятельств, с которыми закон связывает право гражданина обратиться с коллективным административным исковым заявлением в суд в защиту нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов группы лиц, если судом по ходатайству лица, участвующего в деле, и с учетом мнения сторон вынесено определение о рассмотрении административного дела в порядке, предусмотренном ст. 42 КАС (ч. 6 названной статьи). Возникает вопрос: должно ли течение срока рассмотрения дела также начинаться заново со дня совершения любого из перечисленных действий? Думается, что возможны два варианта ответа на данный вопрос, один из которых, очевидно, найдет применение на практике. Утвердительный ответ можно обосновать позицией Пленума ВС РФ, сформулированной им в одном из постановлений относительно практики применения соответствующих норм ГПК. Однако, говоря об этой правовой позиции, нельзя не учитывать факт отсутствия по ГПК возможности продления сроков рассмотрения гражданских дел, как общих, так и специальных. И напротив, для арбитражного судопроизводства характерен отрицательный ответ на поставленный вопрос, поскольку оно осуществляется по правилам АПК, который предусматривает возможность продления общего срока рассмотрения дела арбитражным судом первой инстанции по решению председателя арбитражного суда на основании мотивированного заявления судьи, рассматривающего дела в связи с особой сложностью или значительным числом участников (ч. 2 ст. 152 АПК). Учитывая, что КАС по вопросу о возможности продления срока рассмотрения дела содержит положения, схожие с правилами АПК, более адекватным применительно к административному судопроизводству представляется подход, сложившийся в арбитражном процессе. Отсутствие в КАС указания на значительное число участников процесса как самостоятельный критерий продления срока рассмотрения административного дела в данном случае ничего не меняет, поскольку названный фактор традиционно учитывается в качестве одного из критериев правовой сложности дела.

Однако, как представляется, правило о начале исчисления срока рассмотрения дела с момента совершения соответствующего действия все же должно применяться в двух ситуациях: 1) когда дело поступило на рассмотрение данного суда в порядке передачи из другого суда (ст. 27 КАС); 2) когда дело направлено на новое рассмотрение по результатам пересмотра решения суда первой инстанции вышестоящим судом (п. 3 ст. 309, п. 2 ч. 1 ст. 329, п. 2 ч. 1 ст. 342 КАС). Это связано с тем, что в обоих указанных случаях подготовка дела к судебному разбирательству и рассмотрение дела в судебном заседании по причинам объективного характера будут производиться с самого начала, несмотря на отсутствие прямого указания об этом в законе. В первом случае такой вывод диктуется необходимостью обеспечения суду, в который передано дело, тех же условий (по срокам отправления правосудия), которые имелись у суда, которым осуществлялась передача. Было бы неправильно стеснять во времени суд, которому передано дело, только по той причине, что часть временного лимита, отведенного законом на производство по делу, уже была израсходована судом, вынесшим определение о передаче. Во втором случае самим фактом отмены ранее состоявшегося решения суда по делу перечеркиваются все ранее совершенные на различных стадиях процесса действия, поэтому новое рассмотрение, на которое объективно требуется определенное время, должно осуществляться заново в рамках того же процессуального срока рассмотрения дела, который применялся при первичном рассмотрении данного дела.

4. Большое практическое значение имеет вопрос о том, как должны исчисляться сроки рассмотрения при приостановлении производства по делу (ст. ст. 190 - 193 КАС). Учитывая, что при возобновлении приостановленного производства может возникнуть необходимость совершения процессуальных действий, которые суд не вправе совершить в период приостановления производства, срок рассмотрения такого дела должен исчисляться с момента возобновления производства. Время, истекшее с момента принятия заявления до дня возобновления производства, при исчислении срока рассмотрения дела не учитывается, поскольку основаниями приостановления производства являются объективные обстоятельства.

5. Соблюдение предусмотренных комментируемой статьей сроков - обязанность суда. Их нарушение порождает волокиту, несвоевременную защиту прав заинтересованных лиц, снижает значение судопроизводства, подрывает авторитет суда.

Несоблюдение без уважительных причин сроков рассмотрения дел судом первой инстанции является нарушением процессуального закона. Оно может быть основанием для вынесения вышестоящими судами частного определения в адрес суда первой инстанции (ст. 200 КАС) или для привлечения судьи к дисциплинарной ответственности.

6. Сроки рассмотрения дел относятся к числу сроков, установленных для совершения соответствующих действий судом. В КАС имеются и другие нормы, предусматривающие сроки совершения тех или иных процессуальных действий судьей (судом), например: срок вынесения мотивированного решения (ст. 177 КАС), срок направления копии решения лицам, участвующим в деле (ст. 182 КАС), срок изготовления протокола судебного заседания (ч. 3 ст. 206 КАС) и др.

Нарушение таких сроков судом не освобождает его от обязанности совершить предусмотренное законом процессуальное действие. Поэтому думается, что термин "служебные сроки", который был введен в научный оборот известным ученым-процессуалистом С.Н. Абрамовым для обозначения сроков совершения процессуальных действий судьей, как нельзя более точно отражает суть сроков, установленных комментируемой статьей.

Подтверждением служебного значения сроков, установленных для совершения процессуальных действий судом, является и указание ВС РФ судьям о том, что нарушение ими без уважительных причин процессуальных сроков по делам свидетельствует о пренебрежении ими служебными обязанностями и судейской этикой.

7. В отличие от ст. 154 ГПК комментируемая статья предусматривает возможность продления общего срока рассмотрения административных дел в суде первой инстанции. При этом законодатель ограничивается указанием лишь на одно основание решения вопроса о продлении - сложность административного дела, не раскрывая его содержания. Поэтому возникает вопрос, который обречен стать главным в ходе применения нормы ч. 2 комментируемой статьи: какими критериями определяется сложность дела? Следует отметить, что вопрос о сложности дела возникает не только в контексте практического применения нормы о продлении срока рассмотрения административного дела. Так, согласно ч. 2 ст. 10, п. 3 ч. 3 и п. 3 ч. 4 ст. 258 КАС правовая и фактическая сложность административного дела учитываются при определении разумного срока административного судопроизводства. В связи с особой сложностью по п. 5 ст. 29 КАС допускается передача административного дела на коллегиальное рассмотрение председателем суда на основании мотивированного заявления судьи. В соответствии со ст. 177 КАС по сложным административным делам может быть объявлена резолютивная часть решения суда. Кроме того, в цивилистическом процессе сложность дела традиционно рассматривается как один из критериев определения суммы расходов на оплату услуг представителя, подлежащих возмещению стороне в разумных пределах (ст. 112 КАС, ч. 1 ст. 100 ГПК, ч. 2 ст. 110 АПК). Согласно п. 35 Постановления Пленума ВС РФ, Пленума ВАС РФ "О некоторых вопросах, возникших при рассмотрении дел о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок" при оценке правовой и фактической сложности дела следует, в частности, учитывать наличие обстоятельств, затрудняющих рассмотрение дела, число соистцов, соответчиков и других участвующих в деле лиц, необходимость проведения экспертиз, их сложность, необходимость допроса значительного числа свидетелей, участие в деле иностранных лиц, необходимость применения норм иностранного права, объем предъявленного обвинения, число подозреваемых, обвиняемых, подсудимых, потерпевших, наличие международных следственных поручений. Сложность рассмотренных дел учитывается также при определении судебной нагрузки как одного из критериев оценки качества работы судей арбитражных судов. На основе правовой сложности, которая определяется исходя из категории дела (правовой природы экономического спора или иного дела), все экономические споры разделены на три категории: особо сложные (коэффициент сложности 2), сложные (коэффициент 1,5) и менее сложные (коэффициент 1). Фактическая сложность дела определяется исходя из объема дела и проделанной по нему работы с применением поправочных коэффициентов 0,5, 1,2 и 1,5. В частности, учитывается наличие обстоятельств, усложняющих рассмотрение дела: число истцов, ответчиков и других участвующих в деле лиц; количество заявленных требований и наличие встречных исков; необходимость проведения экспертиз, допроса свидетелей; участие в деле иностранных лиц, а также применение норм иностранного права. Таким образом, несмотря на определенную специфику, во всех указанных случаях содержание понятия "сложность дела" имеет общие элементы, которые могут и должны применяться при решении вопроса о продлении срока рассмотрения административного дела. Как вариант возможны и разработка классификации административных дел с использованием коэффициентов правовой и фактической сложности по аналогии с классификацией экономических споров, и ее закрепление на уровне подзаконного акта. При таком подходе было бы логичным признание возможности продления срока рассмотрения по административным делам, которые будут отнесены к категории сложных и особо сложных, имея в виду, что право принятия окончательного решения о продлении срока и в этом случае будет оставаться за председателем суда с учетом конкретных обстоятельств дела. В этом смысле понятие "сложное административное дело" сродни понятию "разумный срок рассмотрения дела", поскольку оба этих понятия не поддаются строгому и исчерпывающему нормативному определению, что называется, на все случаи жизни. Иными словами, как нельзя в законе записать однозначно, срок какой продолжительности будет считаться неразумным, так и нельзя сказать, какие категории административных дел в силу своей сложности автоматически должны подпадать под действие нормы о продлении срока рассмотрения дела.

Субъектом полномочия по продлению срока рассмотрения административного дела закон называет председателя суда. При этом в отличие от АПК, предусматривающего возможность продления срока рассмотрения дела исключительно на основании мотивированного заявления судьи, рассматривающего дело (ч. 2 ст. 152 АПК), в КАС не определяется конкретное основание для рассмотрения председателем суда данного вопроса. Исходя из этого можно предположить, что инициатором рассмотрения вопроса, при условии обоснования сложности дела, может быть не только судья, рассматривающий дело (при коллегиальном рассмотрении - председательствующий), но и лица, участвующие в деле, круг которых определен ст. 37 КАС. Максимальный срок продления - один месяц. Однако не регламентировано, в какой форме принимается такое решение председателем суда - выносится определение в виде отдельного судебного акта по правилам ст. 199 КАС либо накладывается резолюция на заявлении (докладной записке) судьи, в производстве которого находится административное дело, или ходатайстве лица, участвующего в деле. С одной стороны, речь не должна идти о судебном акте, поскольку вынесение судебных актов в ходе производства по делу - прерогатива суда, в производстве которого находится дело, а не должностного лица суда, каковым является его председатель. В то же время в КАС имеется норма, прямо предусматривающая полномочие председателя суда на решение вопроса организационно-процессуального характера именно путем вынесения определения, - об ускорении рассмотрения административного дела, причем определения мотивированного (ч. 6 ст. 10 КАС). А значит, есть основание для применения аналогии закона, о которой говорится в ч. 4 ст. 2 КАС. С другой стороны, вопрос о сроке рассмотрения дела теснейшим образом связан с выполнением задачи своевременного и правильного рассмотрения административного дела (п. 3 ст. 3 КАС), а также принципа осуществления административного судопроизводства в разумный срок (п. 4 ст. 6 КАС), требует изучения материалов дела и оценки достаточности выдвигаемых обоснований, поэтому оформление решения о продлении срока рассмотрения административного дела в виде резолюции председателя суда на заявлении судьи или ходатайстве участника процесса вряд ли может быть признано правильным, несмотря на отсутствие указания в законе на возможность оспаривания данного решения. К тому же наличие возможности обжалования определения не является по КАС единственным основанием для оформления того или иного решения в виде отдельного определения. Так, в соответствии с п. 2 ст. 198 КАС суд выносит определение в виде отдельного судебного акта в случае, если вопрос, о котором выносится определение, разрешается судом не в судебном заседании, а согласно п. 3 той же статьи - если при разрешении в судебном заседании сложного вопроса суд признает необходимым вынести определение в виде отдельного судебного акта, не подлежащего обжалованию отдельно от обжалования решения суда. Безусловно, обе приведенные нормы в качестве субъекта вынесения определений называют суд, а не председателя суда, но также бесспорно и то, что вопрос о продлении срока рассмотрения административного дела разрешается председателем суда не в судебном заседании, да и к числу простых этот вопрос вряд ли относится. Вывод: по вопросу о продлении срока рассмотрения административного дела председателем суда должно выноситься определение в виде отдельного акта, которое, однако, не может быть обжаловано отдельно от обжалования решения суда по данному административному делу.

Законом также не урегулировано, в каком порядке подлежит разрешению вопрос о продлении срока рассмотрения и разрешения сложных административных дел. Незакрепление процедуры в данном случае может быть истолковано по-разному, но представляется, что законодатель исходил из того, что председатель суда как непроцессуальная фигура решает вопрос о продлении срока рассмотрения дела в "рабочем" порядке, без соблюдения какой-либо специальной процедуры. Если субъектом инициативы на продление срока считать только судью, рассматривающего дело, такой подход можно признать логически оправданным. В случае признания лиц, участвующих в деле, полноправными субъектами полномочия на постановку вопроса о продлении срока рассмотрения дела перед председателем суда наравне с судьей более правильным было бы рассмотрение данного вопроса с соблюдением определенной процедуры, с тем чтобы гарантировать соблюдение прав участников процесса. При этом опять-таки может быть применена в порядке аналогии закона процедура, предусмотренная ч. 7 ст. 10 КАС, для рассмотрения заявления лица, участвующего в деле, об ускорении рассмотрения дела.

Что касается специальных сроков, то о возможности их продления комментируемая статья умалчивает, что позволяет сделать следующий вывод: и сама возможность продления, и его основания, и порядок применительно к специальным срокам должны оговариваться специальными нормами, регулирующими административное судопроизводство по отдельным категориям дел, если для их рассмотрения предусмотрены специальные сроки; при отсутствии такого специального регулирования необходимо констатировать невозможность продления специального срока по соответствующей категории административных дел. Так, согласно ч. 5 ст. 226 КАС специальные сроки рассмотрения административных дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, судебных приставов-исполнителей, указанные в ч. ч. 1 и 3 данной статьи, могут быть продлены в порядке, предусмотренном ч. 2 ст. 141 КАС.

8. Своеобразным антиподом продления общего срока рассмотрения административного дела является возможность неотложного рассмотрения и разрешения административного дела, которая допускается в случае удовлетворения соответствующего ходатайства административного истца или его представителя (ч. 4 ст. 135 КАС РФ). Однако понятие "неотложное рассмотрение" законом не раскрывается, критерии для принятия судьей решения о неотложном рассмотрении дела и форма, в которую должно быть облечено такое решение, не устанавливаются, не урегулирован порядок рассмотрения ходатайства административного истца или его представителя о неотложном рассмотрении административного дела. Думается, в данном случае необходимо развести два аспекта проблемы, а именно соотношение между ординарным (в пределах нормативных сроков) и неотложным (экстраординарным, или экстренным) рассмотрением административного дела и круг обстоятельств, свидетельствующих о необходимости неотложного рассмотрения и разрешения административного дела, которые могут быть положены в основу ходатайства и одновременно являться критериями для принятия судом решения по существу данного ходатайства.

В отсутствие прямого закрепления критериев применения неотложного рассмотрения дела ничего другого не остается, как обратиться к нормам, регулирующим близкие по характеру или целевой направленности процессуальные конструкции. В процессуальном законодательстве, в том числе и в КАС, имеется несколько правовых понятий, в основу которых положен признак оперативности, быстроты совершения процессуальных действий, когда принципиальное значение отводится фактору времени, поскольку в противном случае совершение соответствующего действия теряет для заинтересованного лица какой-либо практический смысл. По КАС к числу таких процессуальных конструкций относятся, в частности, меры предварительной защиты по административному иску (гл. 7 КАС), немедленное исполнение судебного решения (ст. 188 КАС), незамедлительное принятие искового заявления (ч. 3 ст. 267, ч. 1 ст. 272, ч. 3 ст. 276, ч. 1 ст. 282 КАС). В названии всех перечисленных конструкций присутствует отрицательная частица "не", указывающая на неприменимость к этим процессуальным конструкциям того или иного значимого признака (параметра). Так, незамедлительное принятие административного искового заявления по целому ряду категорий административных дел по смыслу соответствующих статей КАС означает, что на совершение судом процессуального действия по принятию соответствующих заявлений не распространяется установленный ст. 127 КАС срок возбуждения дела; немедленное исполнение решения суда по административному делу означает, что это решение подлежит принудительному исполнению до вступления его в законную силу, т.е. к такому решению неприменим срок, по истечении которого оно может быть принудительно исполнено, и т.д. Рассуждая в том же ключе, можно предположить, что при неотложном рассмотрении не действуют правила об общем сроке рассмотрения административных дел. Иными словами, решение по делу как акт, который выносится при разрешении судом первой инстанции административного дела по существу, должно состояться в предельно короткий (минимально возможный) срок.

Как отмечалось ранее, понятие "срок рассмотрения административных дел" в большинстве случаев охватывает все три стадии административного судопроизводства в суде первой инстанции: возбуждение, подготовку и разбирательство дела в судебном заседании. При этом все перечисленные стадии по КАС являются обязательными независимо от категории административного дела. Следовательно, при удовлетворении судом ходатайства о неотложном рассмотрении административного дела, заявленного непосредственно в административном исковом заявлении или в период после его принятия до назначения административного дела к судебному разбирательству, подготовка и разбирательство дела должны быть проведены в кратчайшие сроки. Базовой предпосылкой для этого является правило ч. 4 ст. 135 КАС о том, что в указанной ситуации суд направляет участникам судебного разбирательства извещения, вызовы, копии определений в возможно короткие сроки с использованием любых технических средств связи (телефонной или факсимильной связи, электронной почты и др.), позволяющих контролировать их получение адресатом. Логичным представляется также отказ от проведения предварительного судебного заседания при удовлетворении ходатайства о неотложном рассмотрении административного дела, поскольку в противном случае возникает необходимость соблюдения судом обязанности по надлежащему извещению участников процесса о времени и месте его проведения, в том числе путем размещения соответствующей информации на официальном сайте суда в сети Интернет не позднее чем за 15 дней до начала судебного заседания или совершения отдельного процессуального действия. Еще один возможный способ экономии времени при неотложном рассмотрении административного дела - неприменение судом правила ч. 1 ст. 177 КАС об отложении составления мотивированного решения на срок до пяти дней. Представляется, что неотложность рассмотрения органично сочетается с безотлагательностью изготовления мотивированного решения, т.е. с его изготовлением в день принятия решения по административному делу. Наконец, даже исходя из самого термина "неотложное рассмотрение" было бы правильным не применять при таком рассмотрении правила факультативного отложения, подразумевающие право суда перенести судебное разбирательство на другую дату, в том числе ввиду неявки в судебное заседание надлежащим образом извещенного лица, если оно сможет доказать уважительность причины своей неявки.

Таким образом, под неотложным рассмотрением административного дела, как нам представляется, нужно понимать, во-первых, его рассмотрение в возможно короткий срок, определяемый судьей, в производстве которого находится дело, а не законом, а во-вторых, рассмотрение, извещение о времени и месте проведения которого участвующих в деле лиц осуществляется без соблюдения общих правил такого извещения, установленных в ч. ч. 2 - 7 ст. 96 КАС. Иными словами, при неотложном рассмотрении не действуют: а) общий срок рассмотрения административных дел, установленный ч. 1 комментируемой статьи; б) общие правила направления извещения в форме повестки заказным письмом с уведомлением о вручении и размещения информации о времени и месте судебного заседания на официальном сайте суда в сети Интернет не позднее чем за 15 дней до начала судебного заседания (ч. ч. 2 - 7 ст. 96 КАС); в) нормы о проведении предварительного судебного заседания в стадии подготовки административного дела к судебному разбирательству (ст. 138 КАС); г) норма о праве суда отложить составление мотивированного решения по сложному административному делу на срок до пяти дней (ч. 2 ст. 177 КАС); д) нормы о факультативном отложении судебного разбирательства по административным делам (ч. ч. 2, 3 ст. 152 КАС). Высказанные соображения, разумеется, не претендуют на стопроцентную истину. Норма ч. 4 ст. 135 КАС в действующей редакции явно нуждается в нормативной детализации или официальном толковании в виде руководящих разъяснений со стороны Пленума ВС РФ.

Достаточно четкой представляется позиция законодателя по вопросу о сроке подачи ходатайства о неотложном рассмотрении дела: включение полномочия суда по разрешению данного ходатайства в статью КАС, регулирующую содержание подготовки дела к судебному разбирательству, указывает на то, что данное ходатайство может быть заявлено до вынесения судом определения о назначении дела к судебному разбирательству (ч. 1 ст. 139 КАС).

Относительно порядка разрешения вопроса о неотложном рассмотрении дела можно высказать следующие соображения. Поскольку основанием для рассмотрения вопроса закон называет ходатайство истца или его представителя, в порядке аналогии закона могут применяться нормы, регулирующие процедуры рассмотрения заявления лица, участвующего в деле, об ускорении рассмотрения дела (ч. 7 ст. 10 КАС) и заявления административного истца о применении мер предварительной защиты по административному делу (ч. 3 ст. 87 КАС) (см. комментарий к названным статьям). В общих чертах эта процедура сводится к тому, что ходатайство рассматривается судьей, в производстве которого находится административное дело, единолично не позднее следующего рабочего дня после дня его подачи в суд без извещения сторон с вынесением по результатам рассмотрения мотивированного определения об удовлетворении ходатайства и о неотложном рассмотрении административного дела или об отказе в этом. В случае подачи ходатайства в предварительном судебном заседании оно должно быть рассмотрено незамедлительно в ходе такого заседания после заслушивания мнений других (помимо заявившего ходатайство) лиц, участвующих в деле, их представителей, явившихся в предварительное судебное заседание (ч. 3 ст. 138, ст. 154 КАС). Существенное значение при разрешении всех трех вопросов отводится оперативности рассмотрения, поскольку промедление может быть чревато серьезными последствиями для лица, инициирующего рассмотрение вопроса. Процедурная составляющая при этом отходит на второй план. Именно поэтому стандартная процедура рассмотрения различных обращений, предполагающая проведение специального судебного заседания с извещением участвующих в деле лиц, неявка которых не является препятствием для рассмотрения вопроса в их отсутствие (см., например, ч. 1 ст. 89, ч. 2 ст. 183, ч. 3 ст. 188 КАС), представляется в данном случае неприемлемой.

Что касается критериев для принятия судом решения о неотложном рассмотрении административного дела, то их определение в законе в виде исчерпывающего перечня вряд ли возможно в силу многообразия различных мотивов и жизненных ситуаций, которые могут свидетельствовать о необходимости неотложного рассмотрения и разрешения административного дела. Здесь, на наш взгляд, уместна аналогия с немедленным исполнением решения суда по просьбе административного истца, которое допускается, если вследствие особых обстоятельств замедление исполнения этого решения может нанести значительный ущерб публичным или частным интересам. По-видимому, необходимость (подчеркнем, не просто желательность, предпочтительность или целесообразность, а необходимость) неотложного рассмотрения административного дела должна быть обоснована схожими обстоятельствами, а именно тем, что замедление рассмотрения может привести к утрате практической возможности восстановления нарушенного права административного истца или утрате юридической заинтересованности в получении судебного акта, не предполагающего обязанности совершения действий, направленных на восстановление нарушенного права административного истца, либо нанести ему значительный материальный ущерб. Фактически и юридически на административного истца в обоих случаях ложится обязанность доказывания фактов, составляющих локальный предмет доказывания, т.е. совокупности фактов, от установления которых зависит разрешение частного вопроса, связанного с производством по административному делу.


Дополнительные материалы


Рубрики

Категории

Кодекс РФ об административных правонарушениях (978)

Бюджетный кодекс РФ (290)

Гражданский кодекс Российской Федерации (1706)

Гражданский процессуальный кодекс РФ (442)

Градостроительный кодекс РФ (126)

Жилищный кодекс РФ (239)

Кодекс административного судопроизводства РФ (379)

Лесной кодекс Российской Федерации (154)

Кодекс торгового мореплавания РФ (447)

Налоговый кодекс Российской Федерации (719)

Семейный кодекс Российской Федерации (171)

Таможенный кодекс РФ (445)

Трудовой кодекс Российской Федерации (500)

Уголовно-исполнительный кодекс РФ (205)

Уголовный кодекс Российской Федерации (482)

Уголовно-процессуальный кодекс РФ (551)

Водный кодекс Российской Федерации (74)

Кодекс внутреннего водного транспорта РФ (166)

Воздушный кодекс Российской Федерации (143)

Земельный кодекс Российской Федерации (173)

Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации (406)